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新形勢下編制“五年規(guī)劃”要處理好幾對關(guān)系

吳金明

科學(xué)編制好“十五五”規(guī)劃，需要辯證認(rèn)識和正確處理一些重大關(guān)系，包括有中生無與無中生有、破與立、取與舍、全國一盤棋與因地制宜等關(guān)系。這些關(guān)系處理得好不好，直接關(guān)系到規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量和效益。

“有中生無”是指在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效；“無中生有”是指通過創(chuàng)新創(chuàng)造培育新動能、發(fā)展新業(yè)態(tài)。在編制五年規(guī)劃時，必須處理好這對關(guān)系，既不能忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，也不能忽視新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展。從理論層面看，“有中生無”體現(xiàn)了量變到質(zhì)變的辯證法，強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有資源的優(yōu)化重組和效率提升；“無中生有”則體現(xiàn)了創(chuàng)新的突破性特征，強(qiáng)調(diào)從0到1的原創(chuàng)性突破。兩者相輔相成，共同推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從實踐層面看，我國許多地區(qū)既有通過技術(shù)改造使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)新活力的成功案例，也有通過創(chuàng)新驅(qū)動培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型經(jīng)驗。例如，廣東在保持制造業(yè)優(yōu)勢的同時，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)；浙江在改造提升傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，培育了眾多新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。正確處理這對關(guān)系，在規(guī)劃編制中，一方面要設(shè)置傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的明確目標(biāo)和路徑，推動“老樹發(fā)新芽”；另一方面要為新動能成長留出足夠空間，提供制度保障和政策支持。具體而言，可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金、建設(shè)創(chuàng)新平臺載體、完善創(chuàng)新生態(tài)體系等舉措，促進(jìn)“有”與“無”的良性互動和協(xié)同發(fā)展。

“破”是指破除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙、淘汰落后產(chǎn)能和過時模式；“立”是指建立新的制度規(guī)則、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和新模式。編制五年規(guī)劃必須把握好破與立的時序、節(jié)奏和力度，確保在破中立、在立中破，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡和有效銜接。從歷史經(jīng)驗看，處理不好破與立的關(guān)系容易導(dǎo)致兩種傾向：一種是破得不夠，致使發(fā)展被舊體制舊模式所束縛；另一種是立得不及時，造成破后無序和真空。當(dāng)前，我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，尤其需要處理好這對關(guān)系。例如，在淘汰落后產(chǎn)能的同時，必須同步考慮職工安置和產(chǎn)業(yè)接續(xù)；在簡政放權(quán)的同時，必須加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。在規(guī)劃編制中處理破與立的關(guān)系，首先是做好頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，明確哪些該破、哪些該立、如何銜接；其次是把握好破與立的時序，一般情況下應(yīng)當(dāng)先立后破，特殊情況下可以邊破邊立，但絕不能只破不立；再次是建立健全容錯糾錯機(jī)制，為基層探索破與立的有效路徑提供制度保障

“取”是指明確發(fā)展方向和重點，集中力量辦大事；“舍”是指有所不為，主動放棄那些不符合新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)和項目。編制五年規(guī)劃必須堅持有所為有所不為，打好特色牌，走好差異路，在資源約束條件下實現(xiàn)最優(yōu)配置。從決策科學(xué)角度看，取與舍是資源配置的核心問題。我國作為一個發(fā)展中大國，資源稟賦和財政能力有限，不可能在所有領(lǐng)域齊頭并進(jìn)。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)換期，更需要通過明智的取舍提高資源配置效率。例如，深圳主動淘汰低端制造，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展。在規(guī)劃編制中處理取與舍的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的評估體系，明確取舍標(biāo)準(zhǔn)，如是否符合國家戰(zhàn)略、是否具有比較優(yōu)勢等；完善決策機(jī)制，提高取舍的民主性和科學(xué)性，避免長官意志和政績工程；強(qiáng)化政策協(xié)同，確保取之有支撐、舍之有保障。具體可以采取負(fù)面清單制度，明確限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，同時建立正面激勵機(jī)制，鼓勵資源向重點領(lǐng)域集聚。

鐵建重工長沙第二產(chǎn)業(yè)園，由鐵建重工自主研制的直徑8.61米盾構(gòu)機(jī)主軸承下線。這是迄今全球直徑最大、單體最重、承載最高的整體式盾構(gòu)機(jī)主軸承。郭立亮 攝

“全國一盤棋”強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一和整體協(xié)調(diào)；“因地制宜”強(qiáng)調(diào)分類指導(dǎo)和地方特色。編制五年規(guī)劃必須兼顧統(tǒng)一性和靈活性，既要確保國家戰(zhàn)略的貫徹落實，又要充分考慮地區(qū)差異和發(fā)展實際?！笆逦濉睍r期，必須把因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力擺在更加突出的戰(zhàn)略位置，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)、以實體經(jīng)濟(jì)為根基，堅持全面推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、超前布局未來產(chǎn)業(yè)并舉，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。從治理體系看，我國單一制國家結(jié)構(gòu)決定了必須堅持全國一盤棋，同時廣袤的國土和多元的區(qū)域又要求必須因地制宜。例如，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的統(tǒng)一要求，但上中下游的具體保護(hù)措施又各不相同；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國統(tǒng)一部署下，各地根據(jù)資源稟賦探索出了多種實踐模式。在規(guī)劃編制中處理這對關(guān)系，首先要明確中央和地方的事權(quán)劃分，全國性指標(biāo)和約束性任務(wù)由中央統(tǒng)一確定，差異性指標(biāo)和預(yù)期性任務(wù)給地方留出空間；其次是建立分類指導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展階段和功能定位制定差異化政策；再次是完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各地區(qū)在分工協(xié)作中實現(xiàn)共同發(fā)展。具體而言，可以在規(guī)劃中設(shè)置一定比例的“自選動作”，允許地方根據(jù)實際確定特色發(fā)展內(nèi)容，同時建立規(guī)劃實施的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展變化。

推動湖南“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，堅持深化改革開放，錨定黨中央賦予湖南的使命任務(wù)，錨定湖南在全國的戰(zhàn)略定位。除了上述四對基本關(guān)系外，還要處理好以下重要關(guān)系：其一，長期目標(biāo)和近期任務(wù)的關(guān)系。把“十五五”規(guī)劃目標(biāo)與到2035年同全國一道基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)貫通起來。其二，做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系。既聚焦存量優(yōu)化，錨定制造業(yè)智能化綠色化方向，做優(yōu)做大；又要著眼增量崛起，挖掘和發(fā)揮資源優(yōu)勢，壯大新興產(chǎn)業(yè)，培育未來產(chǎn)業(yè)，打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎。其三，對內(nèi)開放和對外開放的關(guān)系。精準(zhǔn)主動對接國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，特別是主動融入粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，啟動湘桂運(yùn)河建設(shè)，打造國際陸港新城。其四，政府與市場的關(guān)系。規(guī)劃既要發(fā)揮政府的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，又要尊重市場規(guī)律和企業(yè)主體地位。政府主要負(fù)責(zé)“定規(guī)則”、提供公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場失靈；市場則在于“守規(guī)則”和在資源配置中起決定性作用。例如，在產(chǎn)業(yè)政策制定中，政府可以指明方向和支持創(chuàng)新，但具體技術(shù)路線和商業(yè)模式應(yīng)由市場選擇。其五、發(fā)展與安全的關(guān)系。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。規(guī)劃編制必須統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，既要追求經(jīng)濟(jì)增長和質(zhì)量效益，又要防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)。妥善處理好“油門”與“剎車”的關(guān)系，把風(fēng)險意識和安全理念貫穿經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域全過程。

總之，科學(xué)編制五年規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，不斷提高規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

（作者系湖南省人民政府參事）

作者：吳金明

責(zé)編：王敦果

一審：王敦果

二審：蔣茜

三審：周韜

來源：新湘評論