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央視新聞客戶端 2025-07-06 06:34:50
在我國，一部法律的誕生，要經(jīng)過法律案的提出、審議、表決、公布四個階段。
上周，在經(jīng)歷多年的醞釀后，《社會救助法草案》在十四屆全國人大常委會第十六次會議上首次進(jìn)行審議，本周正處于公開征求意見的階段。
當(dāng)前，我國在社會救助領(lǐng)域，只有一部行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》。我們當(dāng)然關(guān)心，這部事關(guān)數(shù)千萬低收入群體衣食冷暖的草案，條文之中有怎樣的變化。另一方面，我們更關(guān)心，面對救助范圍窄、程序繁瑣、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難等新情況、新問題，這部法律何時可以頒布，并提供怎樣的破題思路，搭建起一個新的國家救助體系？本周視點(diǎn)關(guān)注：社會救助法，立法加速！
既要解決現(xiàn)實(shí)的緊迫問題，又要回應(yīng)公眾長久以來的期待，上周，十四屆全國人大常委會第十六次會議，對備受關(guān)注的《社會救助法草案》進(jìn)行首次審議，這意味著，我國社會救助體系的法治進(jìn)程進(jìn)入了快車道。而隨著7章76條的草案全文在中國人大網(wǎng)公布，并用一個月的時間向社會公開征求意見，公眾也得以了解，這部醞釀多年的法律，將為我國的社會救助體系，搭建起一個什么樣的整體框架。
要談社會救助，首先就要明確它的救助對象。而此次社會救助法草案的一大亮點(diǎn)，就是在過去特困人員、最低生活保障家庭等傳統(tǒng)社會救助對象的基礎(chǔ)上，新增最低生活保障邊緣家庭以及剛性支出困難家庭等，作為社會救助對象。
中國社會保障學(xué)會會長 鄭功成：這兩項(xiàng)我把它看成社會救助制度一個巨大的進(jìn)步。為什么把低保邊緣戶要納入視野，就在于我們過去低保制度有可能導(dǎo)致救助的“懸崖效應(yīng)”。比方說我們某個地方的最低生活保障線是月收入人民幣四百元，結(jié)果我們有的低保戶可能只有390元、395元，那么他就享受了低保待遇。另外一戶人家剛好在低保線之上，收入401塊錢，低保就不能享受，其他的救助政策也不能享受，所以它就導(dǎo)致低保戶和低保的邊緣戶出現(xiàn)了一個社會救助的“斷崖式效應(yīng)”。
2023年，民政部曾對這兩個群體做出清晰的定義：低保邊緣家庭，盡管不符合最低生活保障條件，但家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)1.5倍，就可以被認(rèn)定。而對于剛性支出困難家庭，則主要關(guān)注醫(yī)療、教育等必需支出占家庭總收入的比例。
家住江蘇揚(yáng)州儀征市月塘鎮(zhèn)山鄭村的詹喜梅，就在今年，剛剛被認(rèn)定為剛性支出困難家庭。
51歲的詹喜梅，因患有尿毒癥，需要常年進(jìn)行透析治療。此前一年的治療，自付費(fèi)用大約8000元，根據(jù)儀征市對于剛性支出困難家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，人均年收入扣減剛性支出后，要低于儀征市年最低生活保障9960元的標(biāo)準(zhǔn)。而詹女士的年收入經(jīng)測算后為1.84萬元，減去醫(yī)療支出還有1.04萬元，高于這個標(biāo)準(zhǔn)，也就無法被納入救助范圍。不過，當(dāng)?shù)厝詫⒄才考{入了動態(tài)監(jiān)測范圍，今年，因?yàn)獒t(yī)院為其調(diào)整了透析方式，治療費(fèi)用一下增加到每年1.75萬元，當(dāng)?shù)赝ㄟ^主動監(jiān)測，將她認(rèn)定為剛性支出困難家庭。
江蘇揚(yáng)州儀征市民政局社會救助科科長 吳佳佳：在基本醫(yī)療保險報銷后目錄范圍內(nèi)的費(fèi)用，還可以再次報銷70%，詹女士原來每個月的就醫(yī)費(fèi)用大約為一千多元，救助之后每月能夠多報銷500元，個人費(fèi)用直接少了一半。
早在2021年，江蘇省便將低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭納入到救助范圍。在全國層面，民政部則是通過全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺，來推動這些群體的監(jiān)測和救助工作。截至去年3月底，全國獲得救助幫扶的低保邊緣人口共有728萬人；獲得專項(xiàng)救助的剛性支出困難人口，則有584萬人。而這樣的探索和實(shí)踐，已經(jīng)到了通過立法來規(guī)范和保障的階段。
事實(shí)上，早在1995年，社會救助立法項(xiàng)目就曾納入立法規(guī)劃。2014年，我國出臺了《社會救助暫行辦法》，但行政法規(guī)的制度剛性，還不足以約束整個國家社會救助體系的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會救助也正不斷面臨新挑戰(zhàn)，為此，中央曾發(fā)布多份政策文件，部署完善社會救助領(lǐng)域立法。加快社會救助法的立法進(jìn)程，已逐漸成為共識。
中國社會保障學(xué)會會長 鄭功成：我們特別希望社會救助制度，它應(yīng)該是相對成熟的，先把它上升到法治化的軌道，更利于保障低收入群體的權(quán)益?，F(xiàn)在我們的國力、財力應(yīng)該完全有這個能力，把這個制度建設(shè)好。
白巖松：此前社會救助中存在的一個短板是，達(dá)到低保條件的就會有一系列的政策支持，達(dá)不到低保條件的邊緣群體，雖然他們也很困難，但各項(xiàng)救助政策的支持就會面臨體制性的障礙。而這樣的人群數(shù)量還真不小，根據(jù)全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺2023年的數(shù)據(jù)，我國低保對象、特困人員約4400多萬，低保邊緣家庭成員、防止返貧監(jiān)測人口等等，還有2000多萬。
因此，首次進(jìn)行審議的社會救助法草案，就把增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會救助對象寫入了法律條文，目的就是要擴(kuò)大社會救助范圍，將更多有需要的人納入國家救助體系。與此同時，困難群體困難的原因也各不相同，有的面臨基本生活問題，有的是在醫(yī)療、住房、就業(yè)甚至是心理干預(yù)、法律援助、技能培訓(xùn)等方面存在困難，所以，除了人群的擴(kuò)大，社會救助體系的多元化也是重點(diǎn)。
在成為低保救助對象之前，廣州彭女士的生活，曾一度陷入絕境。她曾是一名保潔員，每月約有2800元的收入，然而，疾病的襲來，改變了她的生活，藥費(fèi)、房租還有女兒的學(xué)費(fèi)，壓得她喘不過氣。
轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在2020年，在被認(rèn)定為低保救助對象后，廣州白云區(qū)鶴龍街道的社工，通過“穗救易”平臺，為她建立了“全息畫像”，串聯(lián)起民政、醫(yī)療、住建等多個部門的資源。
這就是彭女士所獲得的救助清單：社工幫助她申請了公租房，租金每月36元；此外，每月的低保金三千多元，每月還提供1000元的生活物資；醫(yī)療救助，讓她每月自付藥費(fèi)降至幾十元，女兒的教育救助則實(shí)現(xiàn)學(xué)費(fèi)全免。這就是一個公民可以獲得支持的社會救助體系，它可以幫助彭女士走出生活的困境。
社會救助體系，絕非只停留在“給錢給物”的物質(zhì)層面，更體現(xiàn)在救助服務(wù)的方方面面。而在社會救助法草案的諸多表述里，也從立法層面闡釋了社會救助內(nèi)容的擴(kuò)展，其中就涵蓋了醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等，草案第九條明確提出，堅持扶志扶智相結(jié)合，激勵有勞動能力的社會救助對象自助自立、解困脫困。彭女士所在的街道，還根據(jù)她的實(shí)際情況，為她找到了一個街道的公益性崗位。
廣州市白云區(qū)鶴龍街社工 黎小珊：因?yàn)樗矝]有什么勞動能力，她的這個病，連自己出去走兩步都可能會暈倒，然后就幫她申請了公益崗，就在街道辦那里，每天大概工作幾個小時，然后就可以靈活下班了。
除了擴(kuò)大救助人群，如何實(shí)現(xiàn)社會救助，由單一物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務(wù)”的綜合救助模式轉(zhuǎn)變，去年8月，民政部《全國服務(wù)類社會救助試點(diǎn)工作方案》，就提出了相關(guān)目標(biāo)，試點(diǎn)工作要堅持以人為本、兜牢底線，聚焦困難群眾急難愁盼問題，為有需要的低收入人口，提供有針對性的照護(hù)服務(wù)、生活服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)。
中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長 岳經(jīng)綸：過去我們主要是現(xiàn)金的救助、物質(zhì)的救助，這些年隨著專業(yè)社會工作的發(fā)展，社會組織的發(fā)展，很多地方針對生活上一些特定需要的救助對象，往現(xiàn)金加服務(wù)的方向去提供救助，從地方開始緩慢實(shí)踐的一個過程。
社會救助服務(wù)的擴(kuò)容，意味著多部門資源的整合。在廣州，2021年開始建設(shè)的社會救助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，經(jīng)過不斷完善，如今已能快速完成各類社會救助業(yè)務(wù)的申辦。
廣州市民政局社會救助處處長 梁鏡清：老百姓可以在這個模塊里面通過刷臉來驗(yàn)證，以及簽署這個核對的電子授權(quán)書，就可以足不出戶申辦各類的社會救助業(yè)務(wù)。聯(lián)通了審核審批、經(jīng)濟(jì)核對、服務(wù)管理三個平臺。
在廣州，“穗救易”平臺，除了完成一門受理協(xié)同辦理，社工還可以一鍵發(fā)布困難群眾的微心愿，慈善企業(yè)、社會組織可以實(shí)時認(rèn)領(lǐng)。社會救助法草案就規(guī)定，“為救助對象提供心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務(wù)”。而民政部去年的試點(diǎn)工作方案也提出，堅持需求導(dǎo)向、精準(zhǔn)施策，準(zhǔn)確評估低收入人口救助服務(wù)需求，精準(zhǔn)對接各類政策和資源。
白巖松：我們看到，伴隨著社會救助法的立法進(jìn)程，我國的社會救助體系也正面臨著迭代升級，對低收入人口的幫扶，正從“保生存”向“?；?、防風(fēng)險、促發(fā)展”拓展?；旧钪?，如何既“輸血”也“造血”，授人以魚也授人以漁，才是未來的大問題，這也就是我們常說的每一個公民都享有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。
要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，社會救助體系就不是發(fā)米發(fā)面發(fā)錢那么簡單，而是需要社會融入、就業(yè)產(chǎn)業(yè)幫扶等發(fā)展性的政策措施。在這方面，政府相關(guān)部門的投入、資源自然是主力，但以借力、穿針引線的方式，引導(dǎo)專業(yè)力量發(fā)光發(fā)熱也同樣重要。此次《社會救助法》草案中的亮點(diǎn)之一，便是設(shè)立專章，引導(dǎo)鼓勵社會力量參與社會救助。
79歲的獨(dú)居老人粱女士，視力一級殘疾，聽力功能退化，幾乎無法出門。雖然已有低保金、養(yǎng)老金和殘疾人補(bǔ)貼，但對于幾乎喪失自理能力的她來說，只有物質(zhì)的支持顯然還不夠。目前，當(dāng)?shù)卣ㄟ^社工組織，由護(hù)工向她提供照料服務(wù)。
云南省昭通市巧家縣慧愛社工 郝金燦：社工機(jī)構(gòu)招聘的護(hù)工的工作內(nèi)容，是按時按需為服務(wù)對象開展家務(wù)清潔、送醫(yī)陪護(hù)、煮飯助餐等生活照料服務(wù)，類似于家政服務(wù)。
2023年，根據(jù)民政部等發(fā)布的通知要求，巧家縣民政局開始通過政府購買服務(wù)等方式，將社工機(jī)構(gòu)、慈善資源等社會力量，納入到低收入人口的服務(wù)體系，其中就包括對生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等，提供必要的訪視、照料服務(wù)。郝金燦所在的社工機(jī)構(gòu)，通過競爭性談判承接了社會救助服務(wù)項(xiàng)目，照看老人的護(hù)工，就由他們招聘與管理。
回到粱女士的生活，按照老人分級照護(hù)的相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，盡管她被當(dāng)?shù)亓袨檎兆o(hù)中的最高等級，每月給予不少于25天、不少于60小時的照護(hù)，但是對于粱女士這樣的獨(dú)居老人，每日2個多小時的照護(hù)時長顯然不夠。因此，社工機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需求，提高了她的照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。
粱女士，被定為最高的紅色等級，這意味著，她的個人或家庭存在重大危機(jī)因素，她獲得的服務(wù)時長和頻次也高于民政系統(tǒng)確定的標(biāo)準(zhǔn)。而對于社工機(jī)構(gòu)來說，這些工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除了生活照料，還有心理撫慰、社區(qū)融入等難題，還有服務(wù)之外的時間里，老人發(fā)生意外時的救助問題，這些都需要匯聚更多社會力量的參與。
在社會救助法草案公開征求意見后，社會各界展開的廣泛討論中，社會力量參與只是焦點(diǎn)話題之一。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，全國流動人口為3.76億人，差不多每四個人中就有一個，規(guī)模如此之大的流動人口，常住地的臨時救助體系建設(shè)，也是大家關(guān)注的重點(diǎn)。
中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長 張浩淼：我之前做過研究，臨時救助這幾年覆蓋的非戶籍人口只占不到1%的比例。這就說明大量的遇到臨時困難的流動人口可能被排斥在救助之外，這是需要社會救助去重點(diǎn)關(guān)注和解決的問題。
如何動態(tài)精準(zhǔn)地監(jiān)測到低收入群體，如何在社會救助中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)，如何平衡中央和地方的責(zé)任，社會救助法草案，開始從法律的角度，聚焦一系列的問題，并形成共識。公眾期待，一部更完善、更精準(zhǔn)、更具溫度的社會救助法，兜住民生和公平正義的安全線。
白巖松：隨著《社會救助法草案》的首次審議，整個國家救助體系的升級轉(zhuǎn)型也越來越清晰。如何讓“生存兜底”走向“尊嚴(yán)守護(hù)”，背后是一個大體系的變革。做好社會救助工作，不僅僅是社會的溫度，社會的責(zé)任，也是社會穩(wěn)定和安全的重要保障，幫別人也是在幫我們自己。
責(zé)編：萬枝典
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