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靜 上觀新聞 2025-07-03 09:51:32
中心城市如果做小了，龍頭就做小了，城市群的發(fā)展動力沒有了。
眾所周知，陸銘一直關注大城市發(fā)展。他的代表作《大國大城》，核心觀點就是：一個國家的人口和經(jīng)濟，會逐漸向城市群集中，在城市群內部則會逐漸向大城市周圍的都市圈集中。
陸銘也關心鄉(xiāng)村。在問答網(wǎng)站知乎上，他有一條高贊回答，是講“大山深處的農(nóng)村該怎么發(fā)展”。他說：“如果當?shù)赜匈u得出去的東西（包括旅游資源），就把路修進去，如果沒有，就把人搬出來?！?/p>
兩者的邏輯是共通的：所有的生產(chǎn)要素和資源，應當根據(jù)發(fā)展的需要，破除壁壘、自由流動、優(yōu)化配置。一個明確的方向是，把中心城市做大、優(yōu)勢地區(qū)做強，形成了規(guī)模效應，方能帶動周邊發(fā)展、提高整體效率。
這也是一個“做大蛋糕”的過程。在與解放日報·上觀新聞觀見工作室的對話中，陸銘不止一次強調，今天的地區(qū)與地區(qū)之間，必須是合力“做蛋糕”，而不是斤斤計較地“分蛋糕”。能否打破“分蛋糕”的傳統(tǒng)觀念，將直接影響全局。
2020年8月24日，習近平總書記就“十四五”規(guī)劃編制主持召開經(jīng)濟社會領域專家座談會，陸銘是現(xiàn)場參會發(fā)言的專家之一。當時陸銘提出，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，如果人口、土地、空間等體制性結構性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。
五年后的今天，陸銘被聘請為國家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會專家。在他看來，五年前提到的那些問題能否繼續(xù)突破，仍是未來五年中國發(fā)展的關鍵。
而上海這座中國最大的經(jīng)濟“大城”，也需要在更大的格局中考量自己的位置——換一個參照系，對很多問題的理解和對策，都會大不一樣。
【對話嘉賓】陸銘：全國政協(xié)委員，民建上海市委會副主委，上海市“十五五”規(guī)劃專家咨詢委員會專家，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授、上海交通大學中國發(fā)展研究院院長，上觀智庫特聘顧問。
從都市圈角度，上海還能“大”得多
觀見：上海一直被稱作“大上海”，但這些年，大家對上海的人口、土地等，有許多新的議論。從你的“大國大城”視角看，上海夠大了嗎？
陸銘：最大最基本的問題是，什么叫上海？我們到底怎么看上海的定位？應該用什么樣的視野來理解上海？
首先明確一點，中國現(xiàn)在面臨激烈的國際競爭，國家的競爭力來自哪里？來自長三角、珠三角這些條件最好的優(yōu)勢地區(qū)。要發(fā)揮出這樣的優(yōu)勢，必須有一個強大的增長極，也就是大城市跟周邊的中小城市連成片，一體化發(fā)展的都市圈。
我們從研究中得到結論，一個城市群的中心城市跟外圍之間，是存在輻射帶動作用的。中心城市如果做小了，龍頭就做小了，城市群的發(fā)展動力沒有了。
中國的城市過去都是行政管轄的概念。我們看城市的競爭力，要從都市圈去看，跟國外的城市比，也要從都市圈的角度去比。從行政管轄區(qū)域看，上海的規(guī)模似乎已經(jīng)很大了。但從都市圈的角度，上海還可以大得多，上海發(fā)揮的作用也應該大得多。
觀見：也就需要一個新的參照系？
陸銘：很多數(shù)字的算法要變一變。比如人口。大家一直說上海好像人口太多了，但看看東京都市圈，超過3700萬；國內的廣州和佛山，兩座緊密連接的城市人口加起來已經(jīng)達到2800萬。廣佛的關系其實就像上海的浦西和浦東的關系，是一個緊密的一體化的都市圈概念。深圳和東莞，兩座城市面積相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800萬。這幾個都市圈出什么問題了嗎？好像沒有。不僅沒有出問題，還給本地和周邊地區(qū)帶來了強大的經(jīng)濟發(fā)展動力。
又比如軌道交通，大家一直說上海是軌交最長的城市，我提了很多次，不要老是這么講，這不科學。因為上海是一個行政管轄概念的城市，是不能和國外的單個城市這樣比較的。光看總量，如果把上海和毗鄰的中小城市甚至蘇州全部算進來，在這個范圍內打包統(tǒng)計所有的軌道交通、包括高鐵，我們的總里程比東京都市圈要少差不多1000公里。
觀見：并且他們的密度更高。
陸銘：不要簡單地比長度，要比密度，要比開發(fā)的強度。
現(xiàn)在更緊迫的問題是土地。東京都市圈，以皇居為中心，東京都市圈整個城市建設半徑大概是50-80公里。這個距離放到上海，相當于從人民廣場分別到了昆山和蘇州市中心。同樣的范圍，從自然條件看，我們比他們好很多——我們都是平原，他們有大量的山地；我們幾乎沒有自然災害，他們則處于地震帶上。但是東京都市圈集聚了超過3700萬的人口，上海與緊鄰的江浙中小城市形成的潛在都市圈人口約為3100萬，上海的人口是大約2500萬，比他們少。為什么？土地開發(fā)強度不夠。
東京都市圈在山地很多的情況下，開發(fā)強度還達到了33％，這樣的開發(fā)，似乎也沒有帶來環(huán)境破壞、不宜居、交通擁堵等負面影響。而我們在面積相當、條件更好的范圍內的土地開發(fā)強度只有約30％。
觀見：一提到開發(fā)強度，大家就想到各種各樣的“紅線”。很長時間以來一直有一種觀念，上海這樣的城市建設用地已經(jīng)所剩無幾了。
陸銘：一定程度上，過去的“紅線”更多是根據(jù)行政轄區(qū)概念來的，根據(jù)都市圈發(fā)展態(tài)勢，我們是否應該在整個都市圈范圍內考慮城市建設用地的供應？現(xiàn)在普遍的說法是，一個城市的建設用地不能突破市域面積的50%。但如果從都市圈的范圍來進行規(guī)劃，作為中心城市的這個地區(qū)為什么要維持50％的開發(fā)強度？為什么不能是51％、55％甚至是60％？
我的意思是，對于每一個“天花板”，恐怕都應該有更嚴肅的理論基礎。比如現(xiàn)在，我們是不是可以考慮，中心城區(qū)往外延伸的軌交和高速公路沿線土地，有更高強度開發(fā)？就算在50公里半徑的都市圈范圍內提高到33％，也還有大量的余地。這可以有極大突破。
要大膽地投，不要怕沒需求
觀見：從目前看，高強度開發(fā)可以從哪里著手？
陸銘：都市圈有兩種形態(tài)，一種我稱之為“八爪魚”，從中心城區(qū)沿著軌道交通和高速公路沿線高強度開發(fā)，天然地是一體化的，東京都市圈就是代表。另一種是“中心城區(qū)+衛(wèi)星城”的模式，我稱為“太陽系”，雖然中心城和新城之間也有高速公路和軌道交通的連接，但沿線的土地開發(fā)強度實際上不高，很多是農(nóng)田，中國的城市圈往往是這樣的。在后一種模式下，如果軌道交通和高速公路沿線土地可以優(yōu)先進行高強度開發(fā)，對一體化發(fā)展也有很大的好處。
觀見：但也有人會質疑，高強度的開發(fā)意味著大量的成本，事實上有這么大的需求嗎？
陸銘：最近關于五個新城的發(fā)展規(guī)模上有些爭論，有人說，（五個新城）不要做太大了，實事求是一點。我的看法不一樣。上海都市圈要做大，上海管轄范圍內的地方當然要做大，五個新城的區(qū)位正好是連接中心城區(qū)和周邊的節(jié)點上，落子是沒有問題的。關鍵是怎么理解。比如人口，不能理解成“中心城區(qū)的人往外搬”來發(fā)展新城。在整個上海服務業(yè)占比越來越高，人口有重返中心城區(qū)的趨勢下，“搬人口”是違反市場規(guī)律的，可能是做不成的。五個新城要做成，必須想方設法引進新的人口做增量，讓它成為突破人口天花板的一個空間?？紤]土地、交通布局等，都是如此。
觀見：你的意思是，需要一定的超前布局？
陸銘：我一直覺得，應該規(guī)劃先行，要敢于從未來的需求著手來布局，而不只是看現(xiàn)在有多少。并且，當我們把數(shù)據(jù)打開來分析，對需求的理解就會不一樣。
再拿地鐵來說，上海地鐵的里程的確很長了，但至少有幾個問題。第一，中心城區(qū)的軌交密度還不夠。我最近看了一個內環(huán)和中環(huán)中間的房子，說是“三軌交界處”，實際上步行到周邊任意一個軌道交通站點都至少需要20分鐘。但在東京、巴黎，中心城區(qū)的地鐵站密度是更高的。
第二，郊區(qū)仍未形成網(wǎng)格化的軌交網(wǎng)絡。當然最近已經(jīng)有向好的趨勢，我們在建一個軌交的外環(huán)，還有一些城際鐵路通往郊區(qū)和相鄰城市。但青浦、嘉定，更不要說奉賢、金山，軌道交通的覆蓋率還是不夠的。機場聯(lián)絡線去年底開通后，成了通勤線，就很說明問題，說明人們有大量的需求。
所以我始終覺得，上海的地鐵可以大膽去投，不會沒有人坐的。金山、奉賢，如果思路打開，我們不說全域開發(fā)，就打造幾個新城，圍繞軌交布局產(chǎn)業(yè)，在站點附近做工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園，絕對做得起來。不要不敢建，不建，只會限制城市的容量。然后，人口的控制又反過來限制了做基礎設施投資的空間。
觀見：成本問題怎么解決？
陸銘：靠制度。香港地鐵是掙錢的，是通過地鐵上蓋建筑的租金覆蓋成本，它的容積率很高，功能很多樣。相比之下，上海軌交站點上面的上蓋建筑，以及軌交站點附近的建筑物，容積率是不夠的。另外，我們的土地用途里面，產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、基礎設施用地，分得太清楚?，F(xiàn)代化城市里，可不可以下面軌交、上面商業(yè)、再上面居住？如果可以，形成立體開發(fā)格局，不管對軌交利用率還是城市活化，都有巨大作用。
觀見：上面這些都涉及很多政策突破，短期內能落地嗎？
陸銘：從國家角度，保障優(yōu)勢地區(qū)要素供給，已經(jīng)是個明確的方向。我們當然要抓住這樣的機會。就算政策不變，上海也有很多現(xiàn)有的政策可以用。比如農(nóng)業(yè)用地轉建設用地，如果是用于重大工程，國家允許先使用后報備。上海有很多重大工程，土地供應完全可以突破，而不是受制于自己紅線的劃定。
一體化，就要擺脫“分蛋糕”思維
觀見：從一體化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的規(guī)模，一方面還更要看它的帶動力，看它跟周邊城市之間的關系。大城市的輻射能力很強，但從有輻射能力到真正釋放輻射效應，是否還要突破一些障礙？
陸銘：我們現(xiàn)在從上海開車往江蘇跑，一個非常明顯的現(xiàn)象是，到了省界，上海這邊是農(nóng)田，江蘇這邊就是高樓大廈。全國不止一個超大城市和周邊城市之間，存在這種現(xiàn)象。在我看來，這樣的現(xiàn)象只應該存在于國家與國家的邊界上，比如美國跟墨西哥。一國之內的城市之間，是不應該出現(xiàn)這種分割現(xiàn)象的。
那么為什么會這樣？源自于過去一個主流想法——肥水不流外人田。大家總覺得，如果我們和周邊城市的基礎設施連接得特別好，土地連片開發(fā)，我們的資源就流到外地去了。
這個想法背后，是一個思維的誤區(qū)，就是覺得大家是在“分蛋糕”。好像我給你多分一點，我就少了，你給我多分一點，你就少了，大城市發(fā)展慢下來一點，產(chǎn)業(yè)、資源就能到中小城市去了。這是不對的。
“十五五”時期上海比較緊迫的事情，就是盡快推都市圈規(guī)劃，跟周邊中小城市形成一體化發(fā)展的態(tài)勢，破題可以從滬蘇同城化開始。
觀見：前不久召開的長三角主要領導人座談會，就強調了都市圈同城化。過去與上海相鄰的城市一直有個口號叫“對接大上?！?，似乎他們對“同城化”更積極、更渴切?，F(xiàn)在是否到了上海更主動的時候？
陸銘：首先從思維方式上，同城化也好、對接也好，不能單純理解為“把你的產(chǎn)業(yè)搬到我這里來”。這不是對接。真正要追求的是，在規(guī)劃上、土地供應上、基礎設施上充分對接，并且相互形成產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工。
最近的華為就是個非常好的例子，華為研發(fā)總部是落在上海境內的，但對臨近的江蘇省內區(qū)域，在房地產(chǎn)、消費等方面都產(chǎn)生了拉動作用。還有生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，越來越多的醫(yī)藥研發(fā)在上海做，但生產(chǎn)基地落到蘇州或者江蘇其他地方。這就是通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游的合理分工，形成中心城市與周邊中小城市的梯度發(fā)展格局，就不是“分蛋糕”思維了。
觀見：是共同“做蛋糕”。
陸銘：現(xiàn)在國家也在講統(tǒng)一大市場，地方政府破除惡性競爭式的招商引資，如果往這個方向，上海要主動對接周邊中小城市，要主動去牽頭分工合作。這個結果一定是共贏的。
我們看一下長三角，全世界還有哪個地方有這樣的優(yōu)勢？在制造業(yè)大國，加一條能當海來用的長江，國內是長江的龍頭，國際是亞太城市帶的中間節(jié)點?？梢哉f，在自然條件方面，紐約、東京、歐洲的一些大城市，都比我們差遠了。有這么好的條件，在長三角城市群內部，幾個城市之間就能有一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，這件事做好了，再加上珠三角，全球范圍內制造業(yè)就穩(wěn)在中國了，哪怕勞動力成本、土地成本再提升一點，我們的市場一體化的優(yōu)勢也可以抵消部分成本。
“一盤棋”要解決動力機制
觀見：你的這些觀點說的是上海和長三角，其實適用于全國很多地方，把優(yōu)勢地區(qū)進一步做大，也需要全國性的政策支持?！笆奈濉鼻跋?，你曾反復呼吁解決經(jīng)濟資源空間錯配問題，現(xiàn)在中央已經(jīng)明確提出“增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展的保障能力”，如果為“十五五”再提一條具體的建議，你會提什么？
陸銘：我還是要呼吁，加快形成在人口流入地和人口流出地之間差異化發(fā)展的體制。在人口流入地，應該增加建設用地供應、調整建設用地結構、中心城區(qū)放寬容積率要求。在人口流出地，閑置的建設用地要通過復耕增加農(nóng)業(yè)用地，把建設用地的指標挪到人口流入地使用。
觀見：但總是有人擔心，人口流出地會不會越來越荒廢？美國有一些老牌工業(yè)城市如今成了空城，我們類似鶴崗這樣的地方，會不會重蹈覆轍？
陸銘：從第五次人口普查到第六次人口普查，當時全國有三分之一的地級市人口負增長；“六普”到“七普”，人口負增長的城市擴大到了40%。這40%城市里，有一半是中心城區(qū)人口仍能正增長，另一半連中心城區(qū)也在負增長。我們基本可以下個判斷：隨著產(chǎn)業(yè)結構調整，人口往大城市及周邊集中是大勢所趨。
面對大趨勢，我們要有思維的轉變。比如我們把鶴崗單獨拎出來，會覺得人口流失是個問題。但從個體的角度看，他離開這里一定是因為找到了更好的就業(yè)機會、掙了更多的錢，個體福利是改進了的。從全國角度看，一些地方的人口流出也可能是個好事，實際上是勞動力資源的優(yōu)化配置，有利于把經(jīng)濟增長的蛋糕做得更大。
2022年，中國發(fā)布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，把縣城分為五類，包括大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。對后幾類縣城來說，最重要的是保障自己在國家經(jīng)濟體系里的職能，比如糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、邊境國防安全等。只要總的蛋糕做大了，國家再把發(fā)達地區(qū)掙的錢通過財政轉移支付，補給欠發(fā)達地區(qū)，問題不就解決了嗎？
觀見：這就涉及“一盤棋”的問題。但在基層實踐中，要做到“一盤棋”似乎并不容易，要讓生產(chǎn)要素跨區(qū)域充分流動，也還有許多人為障礙。
陸銘：很多問題，都可以歸因于沒有處理好政府和市場的關系，政府部門的本地局部GDP和稅收最大化考核和思維方式一定程度對經(jīng)濟和城市的發(fā)展形成了制約。我們調研中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府還在考慮怎么規(guī)避、繞開全國統(tǒng)一大市場建設所設的管制措施。
觀見：越到基層，官員越是容易有一種困惑，就是評估他們“政績”的方式似乎還是“我在當下做了什么”，協(xié)同也好，長期主義也好，相對不太容易得到反饋。還有一點，近些年部分地方官員調動頻繁，異地任職普遍，好像我不能很快拿出一點看得見的政績，就交代不過去。
陸銘：官員的任期制和異地任職是有好處的，比如相對發(fā)達地區(qū)的官員交流到相對欠發(fā)達地區(qū)，能帶來一些制度更新的活力，還能帶來全國一體化觀念的改變。最近有一批浙江的干部交流到了青海和甘肅，過去以后他們就提出，本地的旅游生態(tài)搞搞好，工業(yè)沒必要搞那么多，更多建設用地指標可以配置到優(yōu)勢地區(qū)去——這就是對一體化的認識比較清楚，長期呆在本地的官員可能就不會這樣想。
當然，凡事都有兩面性。官員任期短，一定程度上會造成地方政策穩(wěn)定性不足，對地方經(jīng)濟發(fā)展長遠規(guī)劃的戰(zhàn)略性思考也可能不足。此外，在短任期背景下，基于短期本地GDP增長的官員考核和激勵制度也與追求長期全局GDP增長的全國統(tǒng)一大市場建設相互矛盾。
觀見：歸根到底還是要解決動力機制問題。
陸銘：此前有關部門問我們關于建設全國統(tǒng)一大市場還有什么事情要做，我提出，根子上的問題就是要改變官員考核制度。地方保護主義、市場分割、重復建設、“內卷式”惡性競爭，都和考核制度有關。只要根本上的指揮棒不變，地方官員的任期短，又考核本地GDP和稅收，有的時候就容易出現(xiàn)說一套做一套。
當然，改變有個過程。當務之急，也是比較可行的方法，是用好我們的體制優(yōu)勢，加強中央的統(tǒng)一領導，加強省市一級對下級各地區(qū)各部門的領導，以自上而下的有力手勢，推動指向同一目標的改革。目標是什么？無非都指向兩句話——以經(jīng)濟建設為中心，以人民為中心，最終是要實現(xiàn)整個國家長期、全局、多維的現(xiàn)代化發(fā)展。
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